作为近年来最大的税收政策变动，我国“营改增”经历了由“局部试点”到“地区扩围”再到“行业扩围”的持续改革，历时四年多实现增值税全覆盖。这项改革的最终目标是将营业税应税项目纳入增值税的征收范围，建立全面覆盖商品和劳务，公平、中性和统一的流转税制度。

在改革推进过程中，增值税形成了极为复杂的税率制度。对增值税一般纳税人，作为过渡性安排，在原有的13%和17%两档税率的基础上，增加了6%、11%两档优惠税率。对会计核算不健全，不能提供准确的税务资料的小规模企业，统一按照3%的征收率适用简易计税方法。另外，对一些行业做出特殊税率规定，对出口销售货物适用零税率，对教育、养老、医疗、婚介等40种行业或服务免征增值税。

这种过量增加优惠税率的作法，虽然在特定阶段对推动改革进程具有积极意义，但会直接损害税收中性，增加经济和社会成本，导致增值税实施效果与政策诉求不符，需要进一步优化。

税率档次过多有悖税收中性原则

税收中性要求税收不对企业生产决策、生产组织形式等经济行为产生影响，由市场对资源配置发挥基础性、主导性作用。增值税是中性税收的良好代表，因为增值税只对货物或劳务销售额中没有征过税的那部分增值额征税，对销售额中属于转移过来的、以前环节已征过税的那部分销售额则不再征税。当生产流通各个环节税率一致时，就不存在重复性征税，各环节不存在税负差异，税收就不会干扰纳税人的经济行为。

但是，如果增值税税率档次设置过多，尽管增值税只对每个环节的增值额征税，但由于不同环节税率不同，当增值额一定时，在高税率环节从事生产的纳税人税负会明显偏重，作为一个理性的纳税人，就会选择到税负较轻的环节进行生产。例如，现行税法对农机规定的税率是13%，而对农机零部件规定的税率是17%，假设生产农机零部件和生产农机整机的纳税人实现等额的增值额，前者纳税人的税负会高于后者。在不考虑其他因素影响时，理性的纳税人会从生产农机零部件转为生产农机整机。多档税率干扰了企业的经济行为，不利于专业化生产。

税率档次过多不利于纳税人税收遵从

其一，税率档次过多会增加纳税人税收遵从成本。“营改增”完成后，原营业税纳税人变为增值税纳税人。与营业税计税方法相比，增值税增加了抵扣环节和专用发票，计税方法变得更为复杂。税率档次的增加，更是增加了纳税人错用税率的风险。同时，纳税人还要对不同税率的应税项目分别保存准确的进销记录，这些都将大大增加纳税人的税收遵从成本。

其二，税率档次过多增加纳税人逃避税的动机与可能性。在增值税存在多档税率的情况下，纳税人可以将高税率项目的销售额假报为低税率项目，或者高报低税率及免税项目的销售额，通过减少销项税额来逃避税收。此外，增值税税率档次过多，导致多征少扣或少征多扣现象难以避免，增加了纳税人虚开增值税专用发票偷逃税款的动机和可能性。

税率档次过多增加税务机关征管成本

按照“营改增”政策规定，营业税改征增值税后，征收机关由地方税务局改为国家税务局。尽管国税工作人员对增值税的征管十分熟悉，但对“营改增”企业的业务流程却不如地税工作人员了解。

“营改增”全面铺开后，增值税征税范围扩大到应税劳务，提供应税劳务的企业具有数量多、规模小、地域分布广泛、税源零散的特点，复杂的增值税税率大大增加了税务机关的征管难度。

从大局出发着手增值税税率调整

我们认为，应该从完善税制结构的大局出发来着手推动增值税税率调整。优化增值税税率的改革是税制结构完善中的重要一步，应该在确立增值税主体地位的同时，使增值税绝对规模及其在税收收入中的比重都保持在合理的限度内，为具有经济和社会调节作用的其他税种的收入份额留下空间（如收益、财产类税收），从而将增值税无力承担的调节功能顺利剥离。最终在保持税负稳定的前提下，达到优化税收结构、促进经济社会协调发展的目的。

在具体的税率设计中，要注意以下几点：其一，鉴于增值税本已较为复杂的运行机制，具体的税率设计要做到简明易行，尽量缩减税率档次。其二，可以保持标准税率不变，以保证税收规模的大体稳定，也可以降低改革成本。与此同时，归并优惠税率，并注意在优惠税率和标准税率之间拉开合理的距离，以保证其发挥预期作用。其三，优惠税率的对象集中于民生福祉行业。在我国转移支付工具还不完善的背景下，相对较低的优惠税率能够切实提高低收入群体对基本服务的获取能力。同时，不要轻易再开增设优惠税率的口子，谨防税率改革的反复。其四，限制免税项目种类和规模，并将其向最终环节聚集，避免干扰增值税链条的完整性。

（作者单位：中国社科院财经战略研究院）