专访副审计长:债务真相没那么悲观

　　4月底，预算法修正案草案提交全国人大常委会三审，人们希望能为这场跨越三届全国人大任期的“修法马拉松”画上句号。不过，因争议较多，此次仍然未能付诸表决通过。

　　预算历来被称为“国家的钱袋子”，预算法也被视为“经济宪法”，其修法工作更是被视为财税改革的重中之重。现行预算法自1995年开始施行，其修订议程迄今已近10载。近两年政府债务高企引发社会高度关注，修法脚步有所加速。

　　2014年二季度将迎来全国地方政府债务偿债高峰期，近800亿元城投债将于下半年到期，全年到期债务还可能超过1000亿元，大量债务展期或借新还旧。

　　不仅如此，2014年14月中国经济增速连续下滑。4月CPI同比涨幅1.8%，创18个月来新低;PPI也继续收窄，连续26个月负增长。经济颓势加重政府债务风险的阴影。

　　如何守住系统性风险底线，不仅让监管层多重承压，还进一步倒逼财税改革加快步伐。但是，以修订预算法来破题财税改革，进而从根本上化解政府债务、实现经济平稳健康发展的顶层设计，至今仍未交出最终答卷。

　　国家审计署副审计长董大胜在接受《财经国家周刊》记者专访时提出，化解政府债务要以财税改革尤其预算管理制度改革为“命门”，必要时还应建立一个跨部门的专门机构，专职于财税改革。董大胜已在审计署工作20多年。在他眼中，财税体制改革触及多方利益，意义和深度不言而喻，其改革难度更是高于诸多其他领域。

　　他还表示，审计署2013年对政府债务的大审计中，只是审计了负债，没有审计政府的资产，无法真正摸清地方政府的“家底”。全面反映政府的负债状况和资产状况，需要编制政府综合财政报告，其间挑战，尤甚于债务审计，“说起来容易做起来难”。

　　债务真相：没那么悲观

　　《财经国家周刊》：2013年，审计署举全员之力对政府债务进行了全面审计，备受瞩目。你对于政府债务风险有何切身感受?

　　董大胜：根据审计结果，截至2013年6月底，中央政府负有偿还责任的债务98129.48亿元，负有担保责任的债务2600.72亿元，可能承担一定救助责任的债务23110.84亿元;地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元。如果我们对中央和地方政府债务构成进行深入分析，可以发现结果会更乐观一些。

　　在已经公布的审计结果中，中央9.8万亿元负有偿还责任的债务包含了财政部发行的特别国债，即2007年用作中国投资有限责任公司资本金的1.55万亿元。这部分资金实际是由财政部投给中投公司，再由中投公司向央行买进2000亿美元外汇储备，用于外汇投资经营。按照会计记账制度，这笔资金从财政部角度看是债务，但从央行角度则是债权，属于两个国务院部委间的债权债务。我们在审计中遵照财政部建议，将其列为中央政府债务，但如果合并中央各部门报表，这部分债务可以抵消。

　　此外，还有数千亿元不由财政部偿还而由其他部门的经营收入偿还的债务，也可不记为中央政府债务。中国铁路总公司发行的2万多亿元债券，政府仅承担一定救助责任。对于这些债务，铁路部门可以通过调整票价、深化改革来提高收益，还可吸收社会资本，现在看来也无需中央政府偿还。

　　减去上述三部分资金，我国中央政府真实债务水平在8万亿元左右。

　　再来分析地方政府债务。地方政府担保性负债2.67万亿元。对担保债务，仅在借款单位无力偿债的情况下，由地方政府进行担保，需要地方政府履行连带责任，用财政资金偿还。审计发现，从20072012年5年间，每年由地方财政偿还的担保债务比例在9.95%19.13%之间。假如我们取中间值15%，则实际上地方政府担保类债务约在4000亿元左右。

　　第三类债务——地方政府承担一定救助责任的债务4.3万亿元中，20072012年5年间，地方政府履行救助责任，用财政资金偿还比例在4.83%14.64%之间，如取中间值8%，则此类债务由财政偿还的数字为3472亿元，加之上述4000亿元，地方政府债务实际数值为11.6万亿元左右。

　　这就是说，真正的所有政府债务总额，一共为19万多亿元，因而对中国政府的债务问题不必悲观，总体上还处于安全区。

　　但同时也要看到，近几年来，政府债务特别是地方政府债务总量增长过快。2011年地方政府直接债务为6.7万亿元，两三年间就增加到10.9万亿元，增速高达67%。并且，北京、天津、浙江、重庆和江苏等地区，以及高速公路、钢贸、房地产等少数行业债务增速也过快，必须加以重视。

　　《财经国家周刊》：有部分人士对审计结果有疑问，认为审计覆盖面和深度与现有债务的实际影响面存在一定差距，并不能完全反应地方债务风险的真实压力。你对此怎么看?

　　董大胜：外界大都是预计、估计和凭感觉，只有审计署是一笔一笔审计出来的。此次审计具备了全面性、准确性和透明度三个特点。

　　首先，从中央到省、市、县、乡五级政府债务都纳入了审计范围。中央层面，所有部委都纳入了审计，各部门旗下的高校、医院等事业机构也都囊括了进来，是有史以来覆盖面最广、嵌入最深的一次政府债务审计。

　　其次，审计署动用了全国审计机关5.44万名审计人员，按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对6万多个政府部门和机构、7170个融资平台公司、68621个经费补助事业单位做了审计，涉及73万多个项目和245万笔债务。每笔债务都严格核实和取证，审计结果也分别征求了有关部门和地方政府的意见，准确性毋庸置疑。并且，透明度也前所未有。

　　眼下，对于政府的或有债务不应该扩大化，一定不能将其完全视为现实债务。至于外界对审计署是否将已退出监管层平台名单的城投公司纳入审计的疑问，我们可以负责任地说，不论城投公司是否退出平台，只要存在政府债务就全部纳入了审计范围。审计不以名单制管理为依据，只遵照是否存在债务的标准，基本没有“漏网之鱼”。

　　《财经国家周刊》：2014年，审计署是否会持续跟踪政府债务?后续计划是什么?此外，你多次亲临现场并主持工作，对于债务风险的化解有何建议?董大胜：如此大规模的审计很难做到常态化，尤其随着日后政府财务报告的编制和完善，以及债务管理的加强，类似的审计工作应该会减少。

　　当然我们还会持续跟踪。今年，审计署会进行全国9个省的农林水利专项资金的审计，会涉及债务问题。此外，今年还会对3个省进行省长经济责任审计，也会涉及政府债务。

　　对于现有风险，我有四点建议：

　　首先，地方政府要树立借债还钱的观念，要有正确的政绩观。一部分领导干部借债就没想着要还，违反规定、盲目举债来搞形象工程。因而，应该对“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍大腿后悔、拍屁股走人”的“四拍干部”严格问责。

　　其次，中央应该研究建立跨年度的财政平衡机制，允许在危机时有财政赤字，繁荣时有财政盈余。我国多年来都是财政赤字且赤字逐年扩大，必须要研究国债资金和财政资金相匹配的问题，不能一边发行国债，一边增加国库存款，形成大量存量资金，造成资金滞胀。

　　再次，政府债务应该列入财政预算并向社会公开。应严明法律制度，修改预算法来规定地方债务发行的权限和程序。短期内，可考虑对预算法中的地方政府发债部分作出单独修改，并将地方和中央债务全部列入预算管理，向社会公开。

　　第四，要消化好地方债务存量，采取多种途径化解。

　　一方面，可每年在地方预算中考虑安排一定的资金用作还本付息，将还债纳入预算。同时，发行一部分地方债券来置换旧债，允许一定条件下对政府贷款实行展期或借新还旧。另一方面，维持土地出让金的适度收入，不要因为高房价而完全否定土地财政，更不要妖魔化土地财政。对个别还贷确实困难的地方政府，可以允许其出售部分政府资产偿还债务，避免系统性风险。

　　财税设计：要敢动“奶酪”

　　《财经国家周刊》：地方债化解亟须财税改革，你在多年财政审计工作中有何体会?财税制度顶层设计的关键点何在?

　　董大胜：解决政府债务的关键就在于财税体制改革。最紧要的，是理顺各级政府之间事权和财权的关系，理顺财政收入与分配的关系。

　　首先应进一步完善分税制改革。我国预算法从1995年起已实行了20年，目前已出现各级政府事权划分不够精准、财权向上级政府过于集中、基层政府财力缺乏保障等问题。我们在审计中发现，市以下的地方财政基本没有税收可分，以分税制为前提的财政体制，在下级政府基本是名存实亡。

　　今年国务院工作报告已明确提出，在保证现有总体财力格局稳定的前提下实施改革。但如果要保证总体财力格局稳定，则改革的进程和力度都将受到影响，眼下必须及时划分各级政府的事权。

　　目前有一种相对主导的改革思路，是扩大中央政府的事权。但中国是大国，中央政府掌控过多的事权，很难办好所有的事情，从国际政府管理的趋势上看，最终还是会尽可能地分权，不仅是下放行政审批权，更是下放各种事权。并且，要在合理划分事权的基础上完善税种，解决现有税种过少的问题。再就是如何分税，如何通过转移支付制度的改革来最终实现完整的财税体制改革路径。

　　《财经国家周刊》：预算管理制度革新是财税改革的关键，将推动政府债务的监督和化解。预算法修改历经近10年，你如何看待其效果?

　　董大胜：财税改革第二个要点，便是预算管理制度改革，这其中有四项工作。

　　一要明确各财政和预算单位在预算管理中的权限和职务，这是燃眉之急。我从上一届政府就开始参与预算法修订，但迄今仍感到修订草案在处理人大、政府、财政部门以及预算单位在预算管理中的职责权限划分上还不够科学，还有进一步研究和改进的必要。

　　二是要建立科学的预算编制、执行和监督体制，夯实这三个环节。

　　能否大胆设想，将预算编制职能从财政部剥离，建立直属国务院的国家预算局来专门编制预算，统一承担编制短、中、长期财政预算的任务。由财政部和国税总局来负责执行预算收支。同时，将监督职责交由全国人大和审计署，厘清预算编制、执行、监督三大环节的主体和各自权责。

　　眼下，预算编制职能还在财政部，且财政部内部还专门设有一个监督部门，与审计署的监督职能交叉重合，使得预算编制和监督相互制约的效果都打了折扣。

　　事实上，审计署在成立之初，财政部旗下的监察司即全部并入，这意味着财政监督权的独立。早在朱镕基担任国务院总理时期，曾就财政部内设监督部门与审计署职能重叠问题进行过探讨。眼下，改革预算管理体制，亟须统筹财政监督力量，而科学理顺各部门关系变得尤为重要。

　　第三，要统一和完善现有的预算编制内容。目前，部分财政资金数据只能在财政部门内设的专户中进行管理，没有编入预算。尽管中央已多次强调将政府收支全部纳入预算管理，做到收入一个“笼子”、预算一个“盘子”和支出一个“口子”，但眼下仍较难操作。这就要求所有的中央部委、政府部门都要支持建立统一的预算体系，将所有开支纳入统一管理。

　　第四，要改革现有的转移支付制度。

　　我国具有一般性转移支付和专项转移支付两种方式，地方政府为实现收支平衡，通常用前者进行财务调整;后者的主要用途，是中央用于支持有资金困难的地方政府进行专项项目建设。现在，转移支付的名目过于多、散、碎，急需清理整合。

　　如何整合，目前的做法是鼓励省以下级别的地方政府主动清理整合。但大多数部门和地区都抱有“自己的项目很重要、不能被清理”的心态。各地对于清理整合的积极性不高，又造成制度改革难以有所突破。

　　现阶段的转移支付制度改革，还限于削减项目数量、规模等清理整合，整合路径有一定偏差。因而，这项改革应首先从中央各部门层面做起。

　　《财经国家周刊》：财税制度改革必然触及多方利益，你认为最优解决路径是什么?

　　董大胜：相对可操作的路径，是从顶层设计上做起。

　　三中全会提出冲破思想束缚、冲破制度藩篱，但现有改革大多仅是主管部门在推动，部门利益的藩篱和思想认识的束缚阻碍了改革进度，影响改革质量。

　　对财税改革来说，建议中央成立一个跨部门的专门机构，专题研究财税改革问题，这样有利于跳出部门利益的束缚，切实推进改革。

　　政府综合财务报告：技术性挑战

　　《财经国家周刊》：解决政府债务的另一个关键，是编制政府综合财务报告。对此你有何看法?

　　董大胜：这非常必要，三中全会《决定》和政府工作报告均强调了要编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，足见其重要性。但操作起来有难度，存在不少技术性难题。

　　1970年代起，西方一些国家就研究和制定了权责发生制的政府会计制度，编制了政府综合财务报告。但真正全面推进的国家，其经济规模和经济结构都相对小型、简单，例如新西兰等。

　　目前，我国财政预算主要实行收付实现制会计制度。从2001年至今仅有少量事项实行了权责发生制预算。

　　收付实现制，是以收入和支出收到现金作为会计记账基础。权责发生制，指不论是否收到现金，只要收入和支出的责任得到确认，就要记入当年的资产负债表中。当下，地方政府在收付实现制的具体操作中，普遍采取将一些项目未完成的支出结转下年支出的办法，由此形成实际上的权责发生制，也造成大量的财政存量资金，且在次年预算安排使用时并不反映在年度报表上，不能真实准确反映财政资金状况，也不利于对财政资金进行有效监管。

　　审计署此前对地方政府债务的审计中，只是审计了负债，没有审计政府的资产，无法真正摸清地方政府的“家底”。编制政府综合财政报告可以全面反映政府的负债状况和资产状况。

　　《财经国家周刊》：政府综合财务报告编制的实践过程中，哪些内容构成政府资产?如何用货币来计量?目前实际操作情况怎样?

　　董大胜：说起来容易做起来难。

　　从国际上的做法看，政府会计除去收付实现制和权责发生制，通行的会计核算办法还包括可调整的收付实现制，以及可调整的权责发生制。鉴于中国国情，政府综合财务报告的编制，我觉得最大可能是采用可调整的权责发生制(Modified Accrual Basis)。

　　政府资产的范围如何界定?如何进行货币计量?这是面临的一个难题。例如，除了政府部门使用的房屋建筑等资产，国有学校、医院等有形资产，还应包括国有企业资产。这势必加大编制和统计难度。还有一些政府投资的基础设施如水利工程、高速公路等各类国有资产，以及国有土地等，这些国有资产范围的确定和货币计量十分困难。在美国，人们甚至对核武、战机、航母等作为联邦资产如何计价进行着争论。

　　政府的另一类资产——应收税款的确定也是一个难题。在澳大利亚，其财税部门甚至能够对所有企业和个人的收入及纳税予以准确掌握。中国人口基数庞大，企业数量众多，我们无法为所有企业和每一个纳税人建立往来账户，这也使得准确确定政府资产面临巨大的技术难题。

　　还有一个问题，就是完全的权责发生制要求对资产计提折旧。这对于政府资产显然是做不到的，我们的财政收入无法支撑这一点。

　　总之，我觉得我们可能无法编制完整的完全意义下权责发生制的政府综合财务报告。可行的是采用调整的权责发生制，即确定政府资产的若干项目，确定政府的负债范围，在此基础上编制政府综合财务报告。并且，对资产不计提折旧。

　　例如，香港地区财政管理就编制两套报表，一套以收付实现制为基础，编制当年预算收支，另一套是包括政府资产在内的政府综合财务报表。美国联邦政府也是这样。