开征环境税迫近 初期费改税是最优路径

　　开征新税种的最佳时机是经济高速增长、居民和企业的收入、收益水平也保持较快增长，同时通胀率又处于较低水平。那么，现在是不是开征环境税的好时机?业内专家给出的理由是肯定的，环境税正渐行渐近。

　　今年4月修订完成、并将于明年起正式实施的新《环境保护法》明确：依照法律规定征收环境保护税的，不再征收排污费。业界认为，上述规定为开征环境税预留了空间。

　　此前，国家“十二五”规划中也明确规定，我国将选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税。这意味着明年底之前，环境税将从“纸上规划”正式落实为具体独立税种。

　　将排污费改为排污税，从“费改税”入手，是业内专家眼中开征环境税的最优路径。未来，也可根据需要逐步将其他污染物纳入其中。

　　鉴于目前中国的环境税收负担已经超过经济合作与发展组织(OECD)国家的平均水平，专家建议应在“税收中性”原则下，考虑开征独立环境税，即宏观税负总水平保持基本不变，主要进行税制的结构性调整。

　　肩负多重目标

　　一般而言，开征新税种的最佳时机是经济高速增长、居民和企业的收入、收益水平也保持较快增长，同时通胀率又处于较低水平。那么，现在是不是开征环境税的好时机?业内专家给出的理由是肯定的。

　　开征环境税，不仅仅是出于治理环境的考虑，也关系到促进转变经济发展方式、回应国际社会给予的环保压力以及国内完善税制的需要。

　　国务院发展研究中心资源与环境研究所原专家组组长倪红日表示，从治理环境污染和应对严峻环保形势，到转变经济发展方式，以及完善环境经济政策手段、构建我国环境政策体系和完善我国税制，都体现了开征环境税的必要性。“总体而言，环境税费制度作为保护环境、实现经济社会可持续发展的重要政策手段之一，是目前国际上通用的政策工具，也是我国进一步完善税收制度的重要方面。”倪红日对证券时报记者说。

　　在中国财税法研究会常务理事、中央财经大学税务学院博士生导师计金标看来，要开征一个新税种，在任何国家、任何时期都是不容易的，“目前来看，在我国推出环境税这个新税种应该说时机是好的。”一是环境税的征税要素已经比较明确，对排污行为的征税是具有一定征税面和税基的;二是社会环境对征收环境税较为有利，向污染宣战，加强环境治理，促进经济社会可持续发展已成为广泛的社会共识。

　　正如美国现任经济学会会长、耶鲁大学经济学教授威廉·诺德豪斯所言，环境税收其实一个“负行为”税，如果说其他税收都是针对“收益”收取的分配调节税，那么，唯有环境税则是针对“成本”收取的惩罚税，对社会造成的成本越大，收取的税额也就越高。

　　不过，开征这样一个特殊的税种，得到社会广泛认同依然有难度。复旦大学环境经济研究中心副主任李志清就曾表示，对于社会经济而言，环境税的理想规模其实是越小越好，如果征税规模大且时间长，并非国家与社会之福，反而证明这一国家和社会无法有效治理环境，担负了很高的社会环境成本。与其开征环境税，还不如从源头缩小征收范围。

　　当开征环境税已成为了既定的改革方向，就需要进行广泛的解释工作。计金标认为，虽然目前是开征环境税的好时机，但同时需要强调，开征环境税不能因为征收环境税而加重企业或者个人的税收负担;环境税要体现公平原则，对不同纳税人排放的污染物要公平征税;环境税的开征更不能直接影响我国产品的国际竞争力，过多地影响到就业。尤其在目前我国经济下行、企业资金紧张、就业压力较大、出口受阻、企业普遍感到税负不轻等情况下就显得尤为重要。

　　短期“小环境税”

　　对于环境税的制度设计，目前业界的共识是首先从排污费改为排污税入手，未来可将其他污染物纳入。属于广义环境税范畴的碳税则仍在研究论证阶段，且需要与碳交易进行协调。

　　“环境税有广义、狭义之分，广义环境税既包括狭义环境税，也包括与环境和资源有关的一般性税种，例如，资源税、消费税、车船税以及增值税等，因此又被称为环境税收制度或环境税收体系。国际上通常使用广义环境税概念，而我国通常使用的是狭义环境税概念。”倪红日介绍说。

　　虽然国际上广泛使用的是广义环境税概念，但开征独立的环境税是国内目前的主流看法，且已纳入了“十二五”规划之中。

　　倪红日表示，环境保护税作为独立税种，设想包括两个税目：一是排污收费改为排污税收;二是新开征碳税。在“十二五”期间，应首先完成排污费改为排污税，环境保护税比较现实的开征和实施是排污“费改税”。

　　我国目前对于废气、废水、固体废物和噪音等污染排放实行的是排污收费制度，建立独立的环境保护税，首先就是将这些污染物排放收费改为征税。“排污税的征税范围和对象应该包括现行排污收费中规定的废气、废水等污染物，未来还可以根据需要将其他需要治理的污染物(如光污染、热污染等)纳入进来。”倪红日说。

　　在征管方式上，基于排污费改税的征管模式可以有三种选择：一是排污费改税后仍由环保部门征收管理;二是排污费改税后实行“环保核定、税务征收”模式;三是费改税后实行“税务征收、环保协查”模式。

　　对于第二种征管模式，湖北已实践多年，“环保认定、税务征管”这一模式与环境税改革方向不谋而合。依据2007年9月起施行的《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》，由环保部门对排污者排放污染物的种类、数量和排污费数额进行核定，排污者向各级地税机关缴纳排污费。截至今年2月底，湖北省地税系统累计征收的排污费已超过4亿元。

　　倪红日建议，独立环境保护税的征管模式，开征初期可以借鉴社保费征收方法和湖北的排污费税式征管实践，实行“环保代核、税务征收”模式，用3～5年或更长时间积累经验后，再采用税务部门全职能征管模式，使环境保护税在法律和征管上均成为独立的环境税种，从而发挥出最大功能。

　　长期“大环境税”

　　在开征独立的环境税之后，如何开征碳税，如何与国际通行做法相协调，如何形成一个环境税税系，将是一个较为长期的过程。

　　计金标认为，建立一个环境税税系确实是个较长期的过程。不过，我国目前的税收分类大都把税收分为商品和劳务税系、所得税系、财税行为税系、资源税系等，其实从广义角度来看，资源课税也可以放到环境税系中，环境税系可以包括直接对污染行为课税的环境税，也应该包括体现资源节约和环境保护的税种如资源税、城镇土地使用税、耕地占用税，还有以后有可能征收的碳税等。当然，还可包括在其他税种中涉及的环境税条款，如企业所得税对利用三废产品取得的收入免征所得税、对投资环保设备给予税收抵免等。

　　“所以，从这个意义上说我国目前的税制体系中已经初步形成了环境税税系，只是如果单独开征了一个环境税，则会使该税系更加有别于其他税系，而形成一个独立税系。”计金标说。

　　对于广义环境税包括的碳税，国内一些学者和国家发改委等主管部门更加强调碳交易的政策工具，财税、环保部门更偏重于环境税这种政策工具。在国际上，许多国家都在同时使用这两种政策工具，单独使用一种政策工具的国家较少。

　　倪红日表示，由于各国税收制度不同，在环境保护税收制度上的政策工具使用也不一样，我国可以按照OECD的口径，对中国现行税制按照绿色原则进行梳理，在开征碳税问题上要与国际社会保持同步。

　　“根据OECD的口径，我国现行与环境相关的税收占国内生产总值和税收总收入的比重不低于OECD国家的平均水平，所以我主张一定要在‘税收中性’原则下，考虑开征独立环境税，即宏观税负总水平保持基本不变，主要进行我国税制的结构性调整。”倪红日说。