科研经费管理的制度性缺陷一直备受社会关注。趋于严格有助于防止学术腐败，但过犹不及。

　　近日，中办、国办印发《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(下称《意见》)，从经费比重、开支范围、科目设置等方面提出了一系列“松绑+激励”的措施，激发科研人员创新创造活力。

　　据国家统计局数据，2015年全国研发经费投入总量为1.4万亿元，再创新高，同时科技成果转化却不尽如人意。《第一财经日报》在采访中了解到，科研人员认为，若用行政办法来管理横向课题(相对于“纵向课题”即国家项目，横向课题通常指一般法人自然人的委托项目)的科研经费，就会产生诸多不适应科研工作要求的条条框框，或将成为打通科技成果转化“最后一公里”的“障碍”。

　　然而，科研经费的管理制度改革必然牵涉到科研人员和所在单位的利益关系。受访科研人员认为，要想立即消除这些障碍，眼下仍困难重重。

　　不要用行政经费思维管理科研经费

　　今年1月8日，李克强总理在国家科学技术奖励大会上提出，“要加快改革科研项目管理机制，砍掉繁文缛节，让科技人员把更多精力用到研究上”。今年，李克强在政府工作报告中再提“砍掉科研管理中的繁文缛节”，而“十三五”规划也提到要“改革科研经费管理制度”。

　　此后的5月30日，全国科技创新大会上透露的数据显示，2014年，我国研发支出已达1.3万亿元，占全球研发支出总额的20%，位列全球第二，但世界级投入所带来的科技成果供给与社会需求之间还有相当大的差距。

　　在受访科研人员看来，提高科技成果转化率和缩短“差距”，其中的一项重要工作就是对科研经费管理制度进行改革。

　　科研经费管理的制度性缺陷一直备受社会关注。

　　全国政协委员、中国社会科学院世界历史研究所研究员俞金尧认为，经费及其管理的现状已经把科学家都逼成了会计。

　　此前，科研经费管理曾多次被曝在使用方面出现违纪违法，以及国有权益损失的问题。不仅存在浪费、挪用，还有科研人员用虚假发票、虚列开支等不法手段套取或转移科研经费，而科研人员变相套取科研经费变成工薪的例子也不时会发生。

　　俞金尧认为，科研经费管理趋于严格，总体上看是好的转变，有助于防止学术腐败。但是，“管理过于死板，用管理行政经费的办法管理科研经费，管理体制不适应科研工作的实际，财务人员的过细盘问，对学者的人格不尊重。”

　　全国人大常委会委员、曾任中央第十巡视组组长的令狐安曾就此类报销问题表示，如果属于“办法规定及制度不合理造成的‘逼良为娼’的现象”，原则上应不予追究。

　　江苏省社科院研究员叶克林则认为，虽然一再强调企业是创新主体，但我国科技创新的主力和富矿仍在高校院所。但这些机构的科研成果大多注重学术价值和“科学前沿”，而要转化为现实的生产力尚需时日。

　　“然而，企业和市场乃至经济社会发展实践中遇到很多科技难题，一旦科研人员不愿意接手研究，难道不是在削弱自身的创新能力吗?”他说。

　　“不少科研人员已放弃申报科研课题，也不主动接下研究任务”，在全国两会等场合，作为全国政协委员、政协经济委员会委员的贾康曾多次公开批评目前的科研经费管理体制。他在接受《第一财经日报》记者采访时也作了上述表示。

　　自己加钱升舱也不行

　　贾康长期担任财政部财政科学研究所博士生导师，也是华夏新供给经济学研究院的首任院长。

　　包括贾康在内的多名受访科研人员表示，眼下的科研经费无论是“退还”，还是“报销”，都涉及如何认知科研工作的“特定规律”。

　　贾康曾讲述一个老教授的故事，作为国内某个学科的著名带头人，已满头白发的老教授不能乘坐飞机的公务舱，经济舱成为唯一选择。

　　“这位老教授申请自己加钱，或者使用自己的航空里程积分升舱，而管理部门回应说机票是走政府采购程序的，无法办理这种调改，老教授的要求统统遭拒。”他补充说。

　　另一位不愿透露姓名的学者告诉记者另外一个故事：对数年间已报销完毕的科研经费开始重新审查，并衡量“超标”的部分，要求退还款项，并不许再作他用。

　　他说，还有规定，所有报销的单据要成为“证据链”，往返和住宿都要一一衔接齐全，却忽略了科研活动在路线上既有可能重叠，也有可能交叉，而绝非单向线性的规律和事实。

　　“相比自然科学领域，社科还算好的，因为一般课题总体金额百来万。前者的金额在数千万元上下都很正常，往往退起来压力也大得多。”这位学者表示。

　　由于上述这些情况也大量发生于横向课题研究领域，该学者对此认为，没有必要如此刻板。

　　刁难：被要求和省长签合同

　　在科研工作者与科研经费的关系上，叶克林认为，科研经费主要是科研人员通过竞争申报各类研究项目或课题获取的，如果科研经费管理特别是费用报销附带许多难题，科研人员就会渐生抵触心理，继而放弃申报研究项目或课题。

　　叶克林是“文革”后恢复高考的第一批大学生，自上世纪80年代跟随费孝通先生进行江苏小城镇研究和城乡关系研究以来，一直没有离开过科研一线。

　　就其35年的科研生涯而言，叶克林在江苏省、中央级的高校院所从事过研究，还曾到国外高校访学。他自嘲在应对科研经费管理上“经验老到”，但遭遇有关“奇葩”要求时，仍无所适从。

　　叶克林回忆，2013年，在时任江苏省省长李学勇的指示下，省政府设立了6个苏北全面小康建设重要课题，他与江苏省发改委(苏北办)有关负责人联合主持了其中第一项综合性课题《推进“四化”联动加快苏北发展》。在完成课题之后，相关政府部门出具了《江苏省政府重点课题研究结项证明》并拟拨款，但财务部门表示：要有一份研究课题合同。

　　“虽然持有省政府正式下达的专门文件编号的‘专题会议纪要’”，但院财务部门非要我去找省长李学勇签份合同。”叶克林说，问题在于，省政府交办的重点课题，又不是省长个人出资，我怎么能和省长个人签合同呢?于是，折腾数月，他最终放弃了这笔款项入账。

　　2006~2007年，叶克林曾在韩国有关大学担任特聘教授，并与韩国一些高校院所专家学者达成长期国际合作研究计划。回国后，韩方有关教授携带韩国国家研究基金项目，来华在他的指导下进行国际合作研究，并发表了反响较好的科研成果。其间，因中方科研经费管理要求与国际学界科研经费使用惯例相抵触，双方也发生了一些龃龉。由于担心科研经费管理过程中出现的种种“匪夷所思”，并因此损害自己的国际学术信誉和信用，他婉言谢绝了后续韩方其他专家学者来华进行国际合作研究的要求。

　　1997年访学美国返回后，叶克林先后竞争申报获批了国家社科基金和江苏省社科基金2个项目，最后自行出资垫付了一部分费用。

　　记者在采访中了解到，科研人员在经费报销问题上遭遇的“刁难”大致为3种：搭便车、勒索和训斥。

　　第一种是所在单位管理部门的个别人员将自己的发票塞入科研经费的项目中，比如飞机票。更严重的情况是，少数管理人员凭借掌控科研管理和财务核销大权，主动刁难，并有“卡拿吃要”的嫌疑。

　　“如果我们派课题组年轻的研究生前往报销，90%的概率会遭到财务人员的斥责，这个不符合要求，那里发生错误，为此跑来跑去，反复修改。”叶克林说。

　　贾康也提到，此前，我国“事业单位”定位的高校、研究机构中，单位管理方对于横向课题经费实行了繁文缛节式的管理与核查、追溯。

　　于是，一些科研人员要么出于自身尊严，要么宁可避免不必要的麻烦，不再主动申请任何课题。

　　上海市社科院研究员刘长秋说，多数功成名就的专家可以不再申请，但是年轻的科研工作者是绕不过去的。

　　横向课题能否去行政化？

　　如果以“课题视角”来审视研究机构的课题及其经费来源，即产生了“纵向”和“横向”的区别。叶克林指出，两者的区分不是一个科学定义，属于科研人员约定俗成的说法。

　　叶克林说，对于“纵向课题”，其经费的使用、报销、预算及其流程都有明文规定，非常严格;而“横向课题”相当于“委托合同”，比如企业、社团组织委托社科院、农科院作相应的研究，多产生于“现实需要”。

　　多名受访专家指出，科技成果转化率的高低与全要素生产率的水平直接相关，科技成果要想快速转化，多集中在“横向课题”领域。

　　然而，2014年我国公开的授权发明专利中，来自高校和科研院所的件数仅占31.7%。

　　在受访专家看来，这一科技和产业“脱节”的事实，很大程度上是因为“横向课题”在经费管理上仍采用行政化手段，即与“纵向课题”类似，由此捆绑了快速、灵活、多样的反应手段，也就无法立即转化成现实生产力，反而损伤科研人员的积极性。

　　在中央提出解决科研成果转化的“最后一公里”问题后，关于“横向课题去行政化”的呼声在学界日渐高涨。

　　在全国两会召开期间，包括贾康在内的多名全国政协委员提出“横向课题经费管理去行政化”的提案。

　　贾康就在提案中称，高校、科研事业单位或社团组织财务上代管(承包性质的)横向课题经费，其使用规则应是以相关法律和发包方设立、承包方接受的具体规定为依据，代管单位机构越俎代庖设立和施加上述的限制，难以符合法治要求。

　　适度放权避免“管得过死”

　　受访专家认为，要打通科技成果转移转化“最后一公里”的障碍，必须以利益分配为导向，充分调动科研单位和科研人员的积极性，而非“一统就死、一放就乱”。

　　但专家还指出，改革科研经费管理制度，将触动科研人员与所在机构的利益而困难重重。

　　一位不愿透露姓名的科研人员指出，科研经费在管理和流程中一般由科研人员所在单位代为管理，而这笔经费在花光之前，事实上存入银行，由此产生了利息。

　　他说，通常情况下，单位都会对科研经费收取一定的管理费用，“纵向课题”一般是5%，而“横向课题”也收取类似的管理费，而且至少5%。

　　该科研人员指出，财务部门收取了利息和管理费，但科研人员并不清楚这两笔费用的去向。

　　“在不涉及挪用公款的前提下，假如这笔钱使用的速度越慢，谁收益最大?”该科研人员感到很困惑，对科研人员的课题费用的报销作出种种所谓的限制，事实上拉长了费用的使用周期。”

　　无论是“头等舱”还是“查老账”，甚至财务人员的“起劲”，其逻辑在于，如果科研人员用钱方便、出差方便，规格较高，花钱速度自然就快。此消彼长，单位的收益会降低。

　　他回忆说，单位的财务人员曾这样直言不讳地告诉他，“科研经费属于单位‘预算外收入’，这就叫作‘数马分肥’。”

　　在我国多数高校中，学院一级并没有财务权，单列的计划财务统一设在校方，因此高校里的科研人员对此毫无办法。

　　该科研人员称，利益问题可以解释为何在经费管理体制上频频出现怪事。不过，也有科研人员看到了好转的信号。

　　在接受本报记者采访前，贾康曾在电话中应相关部门工作人员要求，作了一次长谈交流。贾康解释了如何理解横向课题与纵向课题应有的不同管理方式，从而在经费设计上加以优化。

　　“我们希望今后会出现来自政府部门的指导文件等权威依据，以解决目前在经费管理上的弊端。”贾康认为，对于改革的方向和内容，不仅是科研经费的财务管理制度框架和思路需要改善，具体实施细则也要具备合理的可行性。

　　近日下发的《意见》，对科研经费“管得过死”作出了调整：如简化预算编制科目，下放调剂权限，对一些科目合并“同类项”。

　　一般情况下，科研项目资金分为直接费用和间接费用，直接费用一般包括设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费等10类左右的支出科目;间接费用主要用于项目承担单位的成本耗费和对科研人员的绩效激励。

　　《意见》指出，在项目总预算不变的情况下，将直接费用中会议费、差旅费、国际合作与交流费合并为一个科目。

　　在“科研项目预算”上，《意见》下放了相应的调剂权，在项目总预算不变的情况下，直接费用中的多数科目预算都可以由项目承担单位自主调剂。

　　对于“劳务费开支范围和标准”，《意见》明确重申劳务费不设比例限制，而且下放差旅会议管理权限，给高校和科研院所更大的自主权。

　　加强经费的科学管理

　　诸多学者认为，一项科研经费管理的合理制度，在于既能激发科研人员的热情，也能对其使用作出科学规划和约束。为此，中央及地方政府部门推出了一系列政策文件，如《深化科技体制改革实施方案》等都对科研资金管理提出要求，并对科研经费的管理日益科学化、人性化。

　　“如2015年12月，科技部、财政部印发了《中央财政科技计划(专项、基金等)监督工作暂行规定》，中央出台的《深化科技体制改革实施方案》等一系列政策文件都对科研资金管理提出要求。”贾康说，《国家创新驱动发展战略纲要》的正式颁布实施，也提到“改革中央财政科技计划和资金管理，提高资金使用效益”。

　　“这些制度对科研费用的规范使用提出了要求，任何使用假发票来套取科研经费到私人口袋的行为都是不被允许的，甚至涉嫌犯罪。”叶克林说。

　　此外，高校和科研院所所集中的区域也加大了对具体单位使用科研经费的管理力度，如规范审计程序和行为，以及进一步简化程序，为科研人员提供专业的审计服务等。